2023年土壤和地下水修复行业评述及2024年发展展望

2023年行业评述

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键之年。本文对2023年土壤修复领域出台的重要政策、标准及规范等进行了梳理和统计，并对行业发展现状及存在的问题进行了分析，对2024年的行业发展趋势进行研判，以期为监管部门和从业者开展管理及经营实践提供参考。

#主要政策#

为深入贯彻落实《中华人民共和国土壤污染防治法》和《土壤污染防治行动计划》，生态环境部牵头组织编制了《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》以及《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年）》等一系列文件，为各部门贯彻落实相关政策提供了全方位指导。国家相关管理部门也颁布了土壤修复行业一系列管理政策和技术指导文件，主要涉及行业规范管理、资金支持和技术提升等几方面。

1.1 行业规范方面

2023年6月，水利部和自然资源部印发了《地下水保护利用管理办法》，提出了加强地下水保护开发利用管理，保障地下水可持续利用，推进生态文明建设的相关规定，对全国地下水统一监督管理工作和地下水调查、监测等相关工作作出了安排。

2023年11月，生态环境部印发《地下水生态环境监管系统数据编码及目录要求（试行）》，规范地下水生态环境监管系统建设，加强各级地下水环境领域数据信息的互联互通互享。

2023年12月，中共中央国务院印发了《关于全面推进美丽中国建设的意见》，指出全面推进美丽中国建设，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，落实全国生态环境保护大会部署，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，处理好高质量发展和高水平保护、重点攻坚和协同治理、自然恢复和人工修复、外部约束和内生动力、“双碳”承诺和自主行动的关系，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，维护国家生态安全，抓好生态文明制度建设，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局，筑牢中华民族伟大复兴的生态根基。

1.2 资金支持方面

2023年7月，财政部发布了《关于下达2023年土壤污染防治资金预算（第二批）的通知》，贯彻落实了《土壤污染防治行动计划》，促进土壤环境质量改善。

2023年12月，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合颁布了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，为积极稳妥、规范有序推进生态环境导向的开发（EOD）模式创新指明了方向。

1.3 行业技术提升方面

2023年2月，生态环境部发布了《环境空气65种挥发性有机物的测定罐采样/气相色谱-质谱法》（HJ 759-2023）等7项标准，为从业人员提供了挥发性有机物等物质的检测方法和固定污染源的监测方法。

2023年9月，生态环境部发布了《地下水污染防治重点区划定技术指南（试行）》，该指南为满足地下水资源保护、污染防治等管理需要，对地下水污染防治分区划分任务作出了安排部署，对具有水量大、水质好，饮用和其他开发利用价值较高特点的地下水区域进行防治，保障地下水质量和可持续利用。

2023年9月，生态环境部发布了《重点控制的土壤有毒有害物质名录（第一批）（征求意见稿）》，进一步明确需要重点加强管理的土壤中有毒有害物质的种类，强化其监测监管，控制其产生、排放、渗漏、流失和扬散，提高监管针对性和有效性，减少其对土壤的污染风险，保障土壤环境安全。

2023年10月，生态环境部发布了《地下水环境背景值统计表征技术指南（试行）》，规定了对地下水型饮用水水源、国家地下水环境质量考核点位或地下水污染源所在区域地下水天然化学组分超标成因分析判定和涉及高背景值地区天然化学组分的地下水污染修复目标值合理确定。

2023年12月，生态环境部发布了《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》，此指导意见是土壤污染防治的重要内容，是践行习近平生态文明思想，贯彻落实党的二十大关于推进绿色低碳发展、持续深入打好净土保卫战的决策部署，积极推动减污降碳协调增效，坚持问题导向、因地制宜、系统治理，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的重要保障。

#行业发展现状#

近年来，随着党的二十大胜利召开及“十四五”规划顺利推进，党和国家对生态文明建设作出了新的、全面系统的规划部署，立足新发展阶段，我国土壤修复产业也迎来了新一轮发展机遇^[5]。其中，土壤修复领域产业创新能力不断提升，工艺和技术装备水平持续提高，部分领域达到国际先进水平；市场主体竞争力明显增强，形成了由一批大型企业集团、骨干企业以及一大批创新型中小企业构成的中坚力量，全行业总体保持了较好的发展态势^[1]。

2.1 行业规模

随着2016年发布《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），2017—2018年《污染地块土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤环境管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》相继施行，2019年《中华人民共和国土壤污染防治法》正式生效，我国土壤污染防治法律法规体系初步建立。在系列法律法规推动下，我国土壤修复行业在“十三五”期间得到迅速发展，市场规模也持续扩大^[5-6]（见图1）。

通过中国采购与招标网、中国采招网等公开途径不完全统计，2023年土壤修复行业工业污染场地修复工程，资金额约126.1亿元，项目数262个（见图1），但2023年的土壤污染防治资金和水污染防治资金分别为30.8亿元和170亿元，相比2022年的44亿元和180亿元有所下降。

图1 工业污染场地修复规模

同时，行业从业单位与人员数量显著增加，截至2023年12月底，全国已在“建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统”内注册的从业单位有10090余家，从业人员约47157人（见表1），据不完全统计（来源：采招网及各省级平台），2023年土壤与地下水工业污染场地修复工程类项目约262个，但项目参与单位却高达190余家，导致只有少数的龙头企业能凭借技术及管理水平在项目参与方面保持较高活跃性，其他公司的市场参与度被持续稀释，市场竞争加剧，项目集中度持续降低。

表1 从业单位和个人执业规模统计

2.2 技术现状

近年来，随着修复技术的自主研发和引进消化吸收发展迅速，土壤热修复、固化/稳定化、原位化学/氧化、土壤淋洗、多相抽提等工艺纷纷得到了验证和推广，仍是国内土壤修复市场的主流，且随着项目实施的增多，各种技术运行管理更加精细和成熟。由于修复后土壤再利用缺乏有效途径，水泥窑、陶粒窑等离场处置技术应用占比进一步提升。精细化、绿色高效技术研发应用的需求在不断提升，包括低成本、绿色高效和可持续的原位水土共治、风险管控及配套的监测管理、在产企业修复、技术耦合等。

2.3 产业模式创新情况

我国土壤修复工程多采用工程总承包模式（以下简称“EPC模式”），与传统建筑行业相似，该模式易导致经营生产的不稳定，长期来看制约了行业的发展。在现有行业发展背景下，紧跟国家政策导向与行业发展需求，发展新业态、新模式将成为行业从业单位的新机遇。

随着生态环境导向的开发（EOD）项目相关政策的颁布，土壤修复领域积极创新拓渠，探索新模式新业态，以生态环境导向的开发（EOD）模式为代表的商业模式不断创新，推动了生态产品价值实现^[1]。用EOD模式加快推进了土壤修复项目实施，有利于形成土壤修复行业高质量发展新格局^[3-4]。2023年12月，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合颁布的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，为有序推进生态环境导向的开发（EOD）模式创新指明了方向。

2022年1月，生态环境部等7部门联合印发的《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》中明确提出要探索污染土壤“修复工厂”模式[7]。目前，上海、湖南、广西、广东、浙江等省市均已有修复工厂投入建设、运营试点。按照建设目的，大致可以将其分为两种。一种主要服务于退役工业区片区性污染地块土壤修复治理，例如，上海宝山区南大土壤修复工厂和湖南省株洲清水塘污染土壤集中处理中心，另一种则是服务于全市或辐射区域范围内所有（符合接收标准的）污染土壤修复治理，如广州市污染土壤集中治理与资源化利用处置中心（一期）与柳州市污染土壤无害化处置中心项目^[5,9]，以及2023年投入使用的温州市龙湾区修复工厂^[11]。我国修复工厂建设处于起步阶段，尚未形成可供推广借鉴的成熟范式，各方面均需要进一步完善^[8]。作为污染土壤集中治理修复中心，以修复工厂为代表的新兴环境服务模式的出现与发展，将有效推动土壤修复产业多元化、可持续发展。

部分农药、化工行业重度污染地块响应了《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》的倡议，再开发利用时被用于拓展生态空间。如原信阳农药厂地块在2022年由一类居住用地调整为二类低扰动低敏感用地，在收回土地使用权后按照二类用地绿地的标准实施风险管控。2023年3月，该地块风险管控施工全部完成，并于5月顺利完成效果评估评审，为地块安全利用奠定了坚实基础。原信阳农药厂地块治理项目生动践行了“精准治污、科学治污、依法治污”理念，通过科学风险管控实现土地安全利用，促进了环境保护与经济社会协调发展，为实现“美好生活看信阳”擦亮了生态底色。

2.4 行业存在的问题及建议

从业单位技术水平参差不齐，从业规范化水平有待进一步提高。行业经过十余年的发展，从最初数十家单位发展到目前10090余家，从业人员47157余人，行业从业规模增长显著。除了少数长期深耕在本领域的从业单位在技术的应用和现场管理方面经验较丰富，其他快速进入土壤修复领域的从业单位从“做得了”做到“做得好”需要合理的修复项目经验积累、必要的资金投入、先进的技术装备材料和专业的技术管理团队培养等，导致从业单位和人员参差不齐，影响我国修复行业的健康发展。建议充分发挥建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统等监管平台作用，建立黑白名单，规范从业单位管理。

缺乏系统的治理修复计划，资金渠道尚需拓展。目前工业污染场地修复的一大主要驱动力是房地产和土地开发。随着房地产开发增速放缓，土壤修复行业的资金来源必然受到影响。但同时对部分高风险场地进行调查评估、研判环境风险并采取有效措施，是保障生态环境安全的紧迫任务。建议在以房地产开发带动场地修复的传统模式外，主动识别研判属地土壤地下水环境风险，形成一揽子的治理修复计划，按照优先度有序推进。在资金方面，建议系统评估各地建立的土壤污染防治基金的使用效能，并积极申报国家土壤、地下水污染防治相关资金，持续保障深入打好土壤污染防治攻坚战。

修复技术应用需进一步强化绿色低碳引导。尽管绿色低碳修复一直是国内外土壤地下水修复发展的目标，但近年来，在地下水修复效果评估周期较长、社会对修复达标不确定性包容性低、行政追责风险高等现实情况下，部分业主倾向于使用水泥窑、陶粒窑协同处理等高能耗手段，原位、原场、多元化的修复技术创新生存空间逐渐萎缩，处置后的土壤作为环境介质的功能也完全丧失。在“双碳”目标被高度重视的当前，土壤修复行业急需构建同步考虑“减污降碳”的技术及评价体系，并向全社会推广。管理部门也应将绿色低碳作为修复策略选择的重要依据，重视土壤生态环境功能的保全。

2024年发展展望

政策方面：党的二十大提出加强土壤污染源头防控，后续关于在产企业土壤污染隐患排查、源头管控、边生产边管控等相关要求将进一步细化。《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》也已发布，从而进一步推动和引导实施绿色低碳风险管控和修复。

模式方面：在国家政策引导下，需借助技术与金融的共同作用及产业融合，丰富环境修复内涵、延伸行业边界，从而持续推动环境修复行业持续稳定发展。我国“深入打好净土保卫战”任务依然艰巨，存量市场将逐步释放，但需要模式创新与探索，因地制宜，在修复治理的同时，探索高效利用土地价值，促进修复行业产业化、规模化发展的途径。《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》中提出要探索“环境修复+开发建设”模式，探索在产企业边生产边管控土壤污染风险模式，探索污染土壤“修复工厂”模式等，是行业未来一个重要方向。

技术方面：随着对在产企业风险管控和地下水修复的关注，适用于在产企业的原位、低扰动的风险管控与修复技术，以及地下水在线监测装备和预警系统的应用预计将有增长。由于房地产开发增长放缓，预计将有更多的污染地块选择风险管控模式，并结合原位修复、监控自然衰减等方式，利用更长的修复时间逐渐消除生态环境风险。